Na moim blogu wielokrotnie wskazywałem na potrzebę nadania naszej gospodarce nowego impulsu, ostrzegając (chociażby w „Ostatni taki boom?”, „Zmiana jest potrzebna, ale mało realna”) przed wysychaniem dotychczasowych źródeł rozwoju. W tej sytuacji nie mógłbym się nie odnieść do zaprezentowanego w tym tygodniu planu gospodarczego nowego rządu.
W części diagnostycznej plan jest zbieżny z wieloma moimi przemyśleniami. Zgadzam się także generalnie z kierunkiem planowanych zmian. Największe kontrowersje budzą moim zdaniem założone sposoby osiągania celów, w szczególności znaczący wzrost interwencjonizmu państwowego. Wydaje mi się, że wiele z nich można by osiągnąć poprzez odpowiednio „ustawione” bodźce dla sektora prywatnego, a nie poprzez bezpośrednie działania Państwa. Jestem też raczej przeciwnikiem wskazywania „wygranych” sektorów, a zwolennikiem wspierania procesu szerokiego eksperymentowania w gospodarce.
To na czym chciałbym się jednak skoncentrować to inna kwestia, kwestia potencjalnych pułapek na jakie może natrafić realizacja planu. Jest to o tyle ważne, że jeśli pułapek nie uda się uniknąć, to zrealizowane zostaną jedynie niektóre – nie najważniejsze – jego elementy. Taka sytuacja – w określonych warunkach – może prowadzić do tego, że zamiast korzyści dla gospodarki program może stanowić dla niej swego rodzaju zagrożenie.
Pułapka 1 - najważniejsza – braku kompetencji. W jednym ze swoich wpisów („Rzetelny obraz stanu polskiej gospodarki”) zwracałem uwagę, że do przeprowadzenia w Polsce reform potrzeba trzech elementów: świadomości potrzeby zmian, woli ich przeprowadzenia oraz zdolności przeprowadzenia. O ile w przypadku poprzedniej ekipy rządzącej brakowało wszystkich tych elementów, to tym razem mamy postęp; jest świadomość i – jak się wydaje – silna wola. Istnieje jednak duże ryzyko, że wszystko rozbije się o zdolność faktycznego wdrożenia. Dlaczego? Otóż opracować strategię jest stosunkowo łatwo. Głównie ze względu na to, że wystarczy do tego kilka osób, które dobrze się ze sobą rozumieją, które współdziałają i mają wspólną wizję. Znacznie inaczej wygląda sytuacja jeśli chodzi o wdrożenie. Wie to każdy, kto pracował w korporacji. Już w grupie kilkuset osób dokonanie strategicznego zwrotu to duże wyzwanie, a w tym przypadku mamy do czynienia z działaniami, które dotyczą 38 mln obywateli, a w zmiany zaangażowane musi być dziesiątki tysięcy osób. Osób, które mają rożne zrozumienie procesów gospodarczych, funkcjonowania poszczególnych mechanizmów, nie rzadko będą mieć także odmienne od tych w strategii cele. Dotyczy to w szczególności administracyjno-biurokratycznej machiny. Liczne przykłady międzynarodowe wskazują, że ona sama potrafi storpedować nawet najlepszy plan. Nie mówiąc już o „zasobach”, które miałyby realizować liczne projekty przewidziane w ramach programu. Polska administracja – jak ją znam – nie ma zdolności pracy w formie projektowej. Jednym z kluczowych wyzwań będzie więc jak tę słabość obejść. Być może wyjściem byłaby jakaś formuła PPP – wykorzystująca w szerokim stopniu kompetencje sektora prywatnego
Pułapka 2 – wybiórczy charakter implementacji. Pułapka 2 jest bezpośrednio związana z pierwszą. Przy braku właściwych kompetencji i tzw. „oporze materii” będziemy mieć prawdopodobnie do czynienia z wybiórczą realizacją programu. W praktyce realizowane będą te elementy nad którymi „uda się zapanować”. A zapanować da się nad działaniami typu stworzenie takiej czy innej instytucji. Wydanie takich czy innych środków itd. Niestety to z czego realizacją będzie najtrudniej, to najbardziej istotne kwestie, te związane ze zwiększaniem swobody gospodarczej - z uporządkowaniem prawa i odbiurokratyzowaniem gospodarki (tzw. „Konstytucja biznesu”). Już nie jedna ekipa rządowa stępiła sobie na tym zęby i bardzo jestem ciekaw czym obecne podejście do tych kwestii ma różnić się od (wysoce nieskutecznych) dotychczasowych.
Pułapka 3 – trzeba mieć co finansować. Program wiele uwagi poświęca kwestiom finansowania. Pojawia się magiczna liczba 1 biliona złotych, które mają wspierać rozwój polskiej gospodarki. Można nawet odnieść wrażenie, że – według autorów programu - to brak środków finansowych jest dziś główną barierą rozwoju polskiej gospodarki. Tymczasem moim zdaniem problem tkwi gdzie indziej; w ograniczonej podaży ciekawych projektów biznesowych, wychodzących poza sprawdzone i przetestowane modele. W tej sytuacji istnieje poważne ryzyko, że Polski Fundusz Rozwoju skończy jak Polskie Inwestycje Rozwojowe. To znaczy na finansowaniu projektów, które są „na podorędziu” lub na łataniu dziur (dosypywaniu kasy tam gdzie będzie jej potrzeba). PIR także – gdy powstawał – stawiał sobie ambitne cele, zapowiadał wspieranie rozwoju nowych obszarów gospodarki, a skończył na kilku projektach w „tradycyjnych” obszarach (transport, energetyka). Niewiele brakło, by zaczął finansować schyłkowe górnictwo. Moim zdaniem stało się tak z dwóch powodów: generujemy jako gospodarka mało „nowoczesnych” projektów w nietradycyjnych (czyli nie obecnych u nas) obszarach, a jeśli nawet takowe się pojawiają, to liczne luki prawne (np. odnoszące się do kwestii wyceny własności intelektualnej) powodują, że trudno jest z nich złożyć możliwy do sfinansowania „business case”.
Pułapka 4 – autorski charakter programu i brak spójności działań. Patrząc na dotychczasowe funkcjonowania nowego rządu można odnieść wrażenie, że co najmniej kilka osób ma w nim ambicje kształtowania polityki społeczno-gospodarczej. Do tego dochodzą działania związane stricte z realizacją obietnic wyborczych. Wszystko to powoduje, że choć sam program pro-rozwojowy jest w miarę spójny, to w praktyce pełna paleta działań społeczno-gospodarczych rządu już nie. Dwa koronne przykłady inicjatyw, które są moim zdaniem w kontrze do ogólnego programu rozwojowego to: zapowiedziane obniżenie wieku emerytalnego oraz obciążenie banków podatkiem (co doprowadzi do ograniczenia akcji kredytowej). Do tego dochodzą działania niezwiązane bezpośrednio z polityką gospodarczą, ale mające wpływ na postrzeganie Polski jaki miejsca do inwestowania. Jeśli zacznie się przypinać do wozu konie z rożnych stron, to siłą rzeczy taki wóz nie pojedzie wartko w wytyczonym kierunku, tylko będzie jeździł zygzakiem, ryzykując przy tym, że się wywróci.
Pułapka 5 – elementy „szyte” pod potrzeby polityczne. Moim zdaniem jednym z najbardziej kontrowersyjnych elementów programu jest część poświęcona polityce regionalnej. Zakłada ona swego rodzaju „przesunięcie wzrostu” do mniejszych ośrodków, zwłaszcza ściany wschodniej. Tymczasem liczne badania pokazują, że motorem napędowym współczesnej gospodarki są duże ośrodki miejskie. To one stwarzają warunki do wielowymiarowego sieciowania, tworzenia efektów skali itp. W efekcie produktywność zasobów w dużych miastach jest zdecydowanie wyższa. W moim przekonaniu próba pójścia wbrew tym naturalnym trendom będzie niezwykle kosztowana i mało skuteczna. Dzisiejsza polityka spójności powinna moim zdaniem koncentrować się na stwarzaniu wszystkim równych szans w zakresie edukacji, dostępu do usług publicznych (np. zdrowotnych), infrastruktury (np. autostrady) oraz równej pozycji wobec prawa (co oznacza dostęp do usług prawniczych). W oparciu o to każdy indywidualnie powinien decydować czy chce mieszkać w dużym ośrodku miejskim, gdzie można wprawdzie więcej zarobić, ale także życie jest dużo droższe a zagrożenia dla życia większe (np. w związku z zanieczyszczeniem środowiska), czy też chce mieszkać i żyć w małym mieście. Z kolei każdy region powinien budować (i mieć ku temu stworzone możliwości) swoją przyszłość w oparciu o naturalną – wynikająca z posiadanych zasobów – specjalizację, a nie w oparciu o urzędnicze widzimisię.
Pułapka 6 – siła inercji. Zagrożenie dla planu premiera Morawieckiego jest także związane ze swego rodzaju inercją procesów decyzyjnych w gospodarce (zwłaszcza w sektorze publicznym). Będzie to np. dotyczyć wykorzystania funduszy unijnych. Wydaje się, że rząd szybko stanie przed dylematem: czy przedefiniowywać kierunki i sposoby wykorzystania środków z UE po to by osiągnąć ich wyższą efektywność (i zakładane w planie cele), ryzykując równocześnie, że część z nich – w wyniku opóźnień – nie zostanie wykorzystana, czy też „popłynąć” z ustalonym przez poprzednią ekipę sposobem wykorzystania tych funduszy, by zapewnić maksymalizację ich wykorzystania. Już po tym co dzieje się obecnie wyraźnie widać, że utrzymywany jest kurs na maksymalizację wydatkowania. Świadczy o tym chociażby fakt, że o ile w pierwotnych założeniach (sprzed 2-3 lat) zwiększona efektywność wydatkowania środków miała być zapewniona poprzez znaczący wzrost udziału środków zwrotnych (preferencyjnych pożyczek, kredytów itd.), to w praktyce wciąż dominują dotacje (w ich przypadku znacznie łatwiej zapewnić wysokie wykorzystanie).
Pułapka 7 – zewnętrzne uwarunkowania. W moim przekonaniu plan zakłada korzystne uwarunkowania międzynarodowe; to, że globalny kryzys zmierza powoli do wygaszenia. Jest to przekonanie błędne. Jak pisałem chociażby w „Jak ratowano świat z kryzysu zadłużenia” kryzys w żadnej mierze nie zmierza do szczęśliwego końca. Rodzi to konieczność przygotowania naszego kraju na liczne, globalne zawirowania. Jednym ze sposób tego przygotowania jest tworzenie bufora fiskalnego (znaczne ograniczenie deficytu i długu publicznego, po to by stworzyć pole do absorpcji ewentualnego szoku). Tymczasem plany rządu stawiają raczej (zgodnie z zapowiedziami ministrów) na utrzymywanie deficytu w ok. 3% PKB, także w warunkach wzrostu gospodarczego na poziomie 3.5-4%. Gdy więc uderzy w nas jakiś zewnętrzny szok będziemy musieli wszystkie ambitne plany odłożyć do szafy i skoncentrować się na ratowaniu finansów publicznych (chociażby w kontekście progów dla długu publicznego).
Przechodząc do wniosków. Opisane powyżej pułapki wskazują, że droga od pomysłu do jego realizacji nie będzie prosta. Co nie oznacza, że nie powinno się na nią wchodzić. Warto to jednak robić mając świadomość zagrożeń i być może – ze względu na nie – inaczej rozłożyć akcenty, a także wprowadzić sekwencyjność.
W dzisiejszym świecie priorytetem powinno być zachowanie stabilności makroekonomicznej. Bez tego bowiem wszystkie, nawet najlepsze plany, mogą stać się wtórne, a w określonych warunkach mogą nawet zaszkodzić. W kontekście przedstawionych powyżej pułapek największe ryzyko dla gospodarki związane jest ze scenariuszem, w którym w efekcie „oporu materii” realizowane w najbliższych latach będą głównie te części programu, które związane są z zadłużaniem sektora publicznego (czy to w formie jawnego czy w jakiś sposób „ukrytego” długu). Wówczas pozytywne efekty dla wzrostu pozostaną ograniczone, z kolei każdy zewnętrzny szok powodować będzie bardzo poważne perturbacje.
Z tego powodu warto pomyśleć o sekwencyjności - zanim zaczniemy zadłużać (w dobrej intencji) gospodarkę powinno się zacząć od kwestii takich jak jej odbiurokratyzowanie, jak naprawa sądownictwa czy poprawa jakości prawa. To one bowiem są najważniejsze z punktu widzenia „odblokowania” wzrostu. Są w tym kontekście pewniakami, ale równocześnie stanowią największe wyzwanie. Dlatego też, dopiero gdy uda się je skutecznie przeprowadzić powinno dodawać się kolejne elementy.
Copyright © Money.pl