27-06-2021
8 minut

Polski Ład – program pro-rozwojowy?

Odpowiedź na postawione w tytule pytanie wymaga zdefiniowania tego, co oznacza polityka prorozwojowa. Otóż to zbiór działań – wydatków publicznych, zmian regulacyjnych, kreowania określonych bodźców – które prowadzą do akumulacji rożnych form produktywnego kapitału (ludzkiego, społecznego, fizycznego, aktywów niematerialnych) oraz stwarza możliwości ich pełnego wykorzystania.

To jednak nie wszystko, taki program musi przyczyniać się do zwiększenia akumulacji, ponad to co w gospodarce miałoby miejsce bez tego programu, rzadko bowiem (wyjątek stanowią np. okresy wojen) mamy do czynienia z sytuacją, że proces akumulacji aktywów w ogóle nie występuje. Jak ważne jest to zastrzeżenie pokazuje chociażby Strategia Odpowiedzialnego Rozwoju – z definicji prorozwojowa, stawiająca wręcz konkretne cele co do wzrostu stopy inwestycji (ich relacji do PKB), w praktyce przełożyła się na spowolnienie procesów akumulacji aktywów fizycznych (w latach 2016-2019 stopa inwestycji kształtowała się na poziomie 18.1% wobec 19.7% we wcześniejszym, czteroletnim okresie).

Inną ważną kwestią związaną z pro-rozwojowym charakterem działań jest to, że pozytywne ich skutki w postaci tworzenia wartości dodanej widać w średnim i długim okresie. Dla przykładu, jeśli w ramach inwestycji zbudujemy lotnisko, z którego nikt potem nie będzie latał, to w roku budowy tego lotniska poniesione w związku z tym nakłady będą generować wzrost (dodatkową wartość dodaną w gospodarce) i mogą wydawać się pro-rozwojowe, ale w praktyce taka inwestycja to marnowanie środków, a nie rozwój – żadnych trwałych efektów z nich nie będzie, a jeśli już to negatywne (utrzymanie nawet nieczynnego lotniska absorbuje fundusze, które mogłyby być z pożytkiem wykorzystane do innych celów).

Spróbujmy teraz powyższy schemat myślenia o rozwoju przyłożyć do „Polskiego Ładu”. Zacznijmy od inwestycji w środki trwałe i aktywa niematerialne (badania podstawowe i rozwojowe). Należy oczekiwać, że publiczne wydatki tego typu wzrosną w najbliższych latach, a to głównie za sprawą nowej fali funduszy unijnych (spójności oraz dodatkowo – w związku z kryzysem – z tak zwanego Funduszu Odbudowy). Podstawową rolą rządu powinno być zapewnienie, by te środki efektywnie wykorzystać. I tu rodzą się poważne wątpliwości. Po pierwsze ogólna efektywność wydatków infrastrukturalnych – to w jakim stopniu wielkość nakładów przekłada się na realne efekty – jest w Polsce oceniana jako niska. Pokazuje to najnowszy „Fiscal Monitor” MFW, według którego dla naszego kraju luka efektywności jest jedną z największych w UE. Po drugie, występujące coraz silniej w gospodarce ograniczenia podażowe sprawią, że wzrost cen usług i materiałów „zjedzą” (znaczną) część oczekiwanych efektów wolumenowych. To efekt spiętrzania wydatków, w krótkich okresach czasu, problem, z którym mierzyliśmy się już kilka razy w minionych kilkunastu latach, nie wyciągając z tego niestety żadnych wniosków.

Oddzielną kwestią jest akumulacja środków trwałych i aktywów niematerialnych dokonywana poza sektorem rządowym (firmy, gospodarstwa domowe). To właśnie ten segment odpowiadał za ok. 2/3 spadku relacji nakładów inwestycyjnych do PKB w okresie 2016-2019. W nadchodzących latach wzrostowi inwestycji mają m.in. służyć przewidziane w „Polskim Ładzie” nowe ulgi oraz wspomniane już fundusze unijne, z których część trafi także do firm (w tym w istotnej części do tych kontrolowanych przez państwo). I znów choć na pozór obraz wydaje się optymistyczny, to warto zwrócić uwagę, że rzeczywistość może zawieść. Po pierwsze fundusze unijne w ograniczonym stopniu wygenerują nowe inwestycje, w znacznie większym przyczynią się do zmiany struktury finansowania (kredyt czy środki własne zostaną zastąpione przez unijne granty). Po drugie na procesy inwestycyjne negatywny wpływ będą miały wspomniane już ograniczenia podażowe i efekty cenowe. Po trzecie wreszcie przy braku rzetelnej diagnozy powodów spadku stopy inwestycji prywatnych w ostatnich latach, trudno oczekiwać by same ulgi podatkowe mogły coś istotnie zmienić (szerzej pisałem o tym kilka miesięcy temu w „Inwestycje prywatne – czy do starych problemów doją nowe?”).

Przechodząc do kapitału ludzkiego. Do jego akumulacji w największym stopniu przyczyniają się nakłady na służbę zdrowia i edukację. W tych pierwszych będziemy mieć w najbliższych latach do czynienia ze znacznym wzrostem wydatków. Pytanie tylko czy i w jakim stopniu przełoży się to na lepszy stan zdrowia Polaków. Otóż wątpliwości w tym względzie budzi fakt, że efektem zmian mających zapewnić finansowanie zwiększonych wydatków na zdrowie będzie wzrost kosztów pokaźnej grupy pracowników służby zdrowia – wielu z nich pracuje dziś na kontraktach. Poza tym, w związku z napływem znaczących środków można oczekiwać ogólnej presji cenowej, także np. w odniesieniu do towarów (np. leków). Nie wspominając już o tym, że jednym z głównych problemów polskiej służby zdrowia jest brak kadr (liczba lekarzy w przeliczeniu na liczbę mieszkańców jest drugą najniższą wśród blisko 40 krajów OECD). W tej sytuacji wcale nie jest zagwarantowane, że wraz z większym budżetem służby zdrowia dostępność usług medycznych wzrośnie. Wiele będzie zależeć od zmian systemowych, w tym organizacyjnych, a te o których na razie jest mowa trudno uznać za przełomowe.

W odniesieniu do edukacji przewidziane w „Polskim Ładzie” działania niczego fundamentalnego w kontekście akumulacji kapitału ludzkiego nie zmieniają. Edukacja nadal ukierunkowana będzie na kształcenie „człowieka oświeconego”, czyli takiego któremu wtłacza się wiedzę o świecie i w określony sposób indoktrynuje (by postrzegał świat zgodnie z tym jak postrzegają go ci, którzy mają wpływ na kształtowanie podstawy programowej). Problem z takim podejściem polega na tym, że uczy bierności i konformizmu, a nie tak potrzebnej kreatywności. Nie prowadzi do kształtowania jednostek zdolnych do niezależnego myślenia i twórczych, takich, które samodzielnie poszukują prawdy i wiedzy o otaczającej ich rzeczywistości.

Pewną nadzieję budzą deklarowane zmiany w podejściu do kształtowania kompetencji pracowników w trakcie ich zawodowego życia oraz do tak zwanego ustawicznego uczenia. To bardzo istotne element akumulacji kapitału ludzkiego, a w Polsce obszary mocno w przeszłości zaniedbane. W praktyce oczywiście wszystko zależeć będzie od szczegółów i umiejętności zamiany dobrych pomysłów na rzeczywistość.

Podsumowując, już tylko pobieżne spojrzenie na trzy główne obszary akumulacji kapitału wskazuje moim zdaniem, że trudno określić „Polski Ład” mianem strategii prorozwojowej. Pieniądz i owszem, będzie się w najbliższych latach tu i tam obficiej rozlewał, zmieniając przy tym różne relacje cenowe (niektóre usługi i towary mocno zdrożeją na tle ogólnego poziomu cen). Z oferowanych nowych ulg podatkowych chętnie skorzystają z pewnością ci, którzy już kwalifikujące się do tych ulg wydatki ponoszą. Z napływem dodatkowych środków krótkookresowo związane też będzie wyższe tempo wzrostu. „Polski Ład” nie stanowi jednak przełomu, nie zawiera pomysłu na to jak uchronić nas od hamowania potencjalnego tempa wzrostu w związku z depopulacją i starzeniem się społeczeństwa. Wpisuje się raczej w zarysowany niedawno przez Komisję Europejską scenariusz (w „Aging Report”), który przewiduje, że na przestrzeni 10 najbliższych lat spadnie ono z 3.5 do 2.3%. Program należy raczej postrzegać w kategoriach niewykorzystanej szansy, by dostępne środki połączyć z głębokimi reformami pro-rozwojowymi i stworzeniem korzystnych warunków do inwestycji prywatnych. Inna sprawa, że w istniejących uwarunkowaniach trudno taki scenariusz w ogóle uznać za realny. Wymaga on bowiem równoległych dostosowań w sferze gospodarczej, społecznej i kulturowej; nie da się zbudować nowoczesnej, opartej na wiedzy gospodarki przy braku – totalnie lekceważonego w naszym kraju – kapitału społecznego, a więc długofalowych ponadpartyjnych kompromisów, dialogu społecznego, wzajemnego zaufania i chęci współpracy. U nas sfera gospodarcza i społeczno-kulturowa rozchodzą się, co jest pochodną sposobu w jaki uprawia się politykę – jaj istotą jest gra na społeczne podziały, destrukcję, konflikty, itd. Wniosek nasuwa się więc sam; by prawdziwie pro-rozwojowy scenariusz był w Polsce możliwy, budowanie nowego ładu musiałoby się zacząć od zmian u źródła problemu, zmiany postaw w sferze polityki.

Opublikowane: Parkiet, 19.06.2021

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Wymagane pola są oznaczone *